水利部再部署用水权改革：全链条完善交易制度体系

界面新闻记者 | 翟瑞民

近年来，我国推进水权改革力度不断加大，其中在用水权交易方面，市场规则和制度体系正在加快搭建。

据水利部网站消息，2025年6月19日，水利部党组书记、部长李国英主持召开部务会议，研究部署用水权交易管理工作。

会议指出，要按照中央办公厅、国务院办公厅《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》要求，将用水权纳入资源环境要素市场化配置改革总盘子，积极探索、规范推进用水权交易，全链条完善用水权交易制度体系，建立健全风险管控机制，充分释放市场潜力，推动水资源环境要素畅通流动、高效配置。

用水权，即水资源使用权，是用水单位和个人依法取得取水许可证或用水权证后，获得使用水资源的权利，包含使用和收益等权利。

2014年7月，水利部选取7个省(自治区)启动全国水权试点，探索开展水资源使用权确权、交易流转和制度建设。2016年，水利部印发《水权交易管理暂行办法》，为用水权改革提供了制度支撑。此后，水利部和北京市政府联合发起组建中国水权交易所，交易平台建设开始逐步规范。

2022年，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，首次提出“全国统一的用水权交易市场”概念。我国用水权改革获得最高决策层面的推动。当年8月，水利部、国家发改委和财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》，对当前和今后一个时期的用水权改革工作做出总体安排和部署。

《意见》提出，到2025年，用水权初始分配制度将基本建立，区域水权、取用水户取水权基本明晰，用水权交易机制进一步完善，用水权市场化交易趋于活跃，交易监管全面加强，全国统一的用水权交易市场初步建立；到2035年，归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系全面建立，用水权改革促进水资源优化配置和集约节约安全利用的作用全面发挥。

用水权初始分配，是用水权交易制度建设最重要的前提。2024年11月，李国英在经济日报撰文介绍，目前，全国已完成了94条跨省江河、373条省内跨行政区江河水量分配，确定了31个省（自治区、直辖市）地下水取水总量、水位管控指标，向取用水户发放取水许可电子证照63万套。

他还介绍，中国水权交易所自2016年成立以来，累计成交单数突破1.57万单，交易水量47.9亿立方米，交易范围覆盖全国29个省份。2023年，四川与宁夏成功实现黄河流域第一单跨省区用水权交易。

不过，我国用水权改革也存在不少困难和问题。《水利发展研究》2024年刊发论文指出，当前用水权改革尚缺乏系统的顶层设计，改革思路还不甚清晰。我国水资源配置主要依靠行政手段，大多数流域和地区尚未开展用水权改革。一些地区虽然开展了用水权交易探索，也大多由政府主导，市场机制尚未发挥其应有作用。

该论文建议，水法(修改)已在十四届全国人大常委会立法规划中被列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。水法修改中应明确用水权改革相关内容，尤其是明确用水权、取水权等的权能以及用水权有偿取得等关键内容。同时，应鼓励水权试点地区和其他有条件的地区重点围绕用水权初始分配、推进用水权市场化交易以及用水权交易监管等进一步开展用水权改革实践。

论文还提出，应尽快建立全国统一的“国家+地方”多层次水权交易平台体系，明确国家和地方(流域)水权交易平台的职责范围，巩固中国水权交易所的示范引领作用，逐步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系，加强资源共享互认，加快推进水权交易系统和数字信息系统的互联互通，对不同类型的水权交易实施分类管理，为推进用水权改革提供保障。

5月底，中办、国办印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》。其中对于水资源保护和水权改革提出，坚持以水而定、量水而行，突出节水导向，统筹生活、生产、生态用水需求，完善用水权初始分配制度，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权。在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得。

这份文件还提出，“积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。”在此背景下，水利部近期正积极推动黄河流域跨省区用水权交易。

日前，水利部印发《关于积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》，提出力争用2-3年的时间，在黄河流域建成归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权交易制度体系。水利部强调，要切实把黄河流域用水权交易制度体系建设作为落实水资源刚性约束制度、促进水资源优化配置和节约集约利用的重要举措，共同营造推进用水权交易的良好氛围。